"Кто оптимизирует оптимизаторов?": как улучшения в культуре, образовании и медицине ухудшили ситуацию

Упорядочить расходы на школы, университеты, больницы, театры, музеи и социальные учреждения — таково свежее предложение Минфина правительству страны. Продолжить политику укрупнений и слияний учреждений культуры, образования и здравоохранения, сокращения специалистов в этих сферах и укоренения количественной оценки показателей — вот суть документа, проанализированного газетой "Коммерсантъ". Доклад о том, как оптимизировались госрасходы в российских регионах в 2013-2014 годах, был представлен Счетной палатой в середине апреля.

Аудиторов на столь масштабное дело понадобилось двое: Александр Филипенко и Владимир Катренко. Напомним, что первый из них почти два десятка лет вплоть до 2010 года возглавлял Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Кому, как не ему, ведомы маленькие и крупные финансовые хитрости как федеральных министерств, так и региональных властей. Команде Филипенко досталась львиная доля работы по осмыслению оптимизаторских усилий последних лет — здравоохранение, образование, культура — и, соответственно, по оценке деятельности трех министерств. Аудитор Катренко отчитался за изыскания в сфере соцзащиты, находящейся в ведении Минтруда.

Уже преамбула документа гласит: "Проверки показали, что какие-либо рекомендации в части порядка проведения оптимизации министерствами не разрабатывались. Предварительное территориальное планирование в каждой сфере, анализ сети государственных и муниципальных организаций и их деятельности не проводились". Результат — соответствующий.

Что характерно, требуемые цифры в большинстве своем вполне конкретны и известны всем. Если говорить о социалке и прилегающих к ней отраслях, то очень многие показатели отражены в предвыборных обещаниях Владимира Путина, отчет по которым близится неотвратимо. Стало быть, и вопросы аудиторов просты: выполнены ли в результате оптимизации соответствующие положения "майских указов" президента? Например, доведение зарплат медицинского персонала вровень со средней по региону, а жалованья врачей — до отметки, превышающей этот показатель вдвое.

Где-то к желаемому приблизиться удалось, где-то — нет. Факт, однако, состоит в том, что от оптимизации эти показатели не зависят вовсе. Аудиторы отмечают, что в фонд оплаты труда после всех административных улучшений поступило около 3 миллиардов 300 миллионов рублей — полпроцента от общего объема зарплат в государственном здравоохранении. Наверное, в нормальной ситуации о чем-то подобном лучше было бы узнать не в апреле 2015-го, а перед 2013 годом, когда был всерьез запущен механизм сокращений, укрупнений, упразднений и т.п. Но, как мы помним, рекомендации не разрабатывались и анализ не проводился. Более того: как выяснила Счетная палата, сокращение медицинских работников в регионах также проходило "без предварительного планирования и учета возможных последствий". А это было бы немаловажно для восьми с половиной тысяч врачей и медсестер, потерявших работу только в Москве вследствие реформы столичного здравоохранения.

Особо Александр Филипенко рассказал о том, что обеспечило отрасли повышение окладов. По словам аудитора, дело тут не в "фактическом увеличении размера оплаты труда, а в росте нагрузки на одного работника, когда вместо положенных 8 часов врач работает 12 часов и более".

Может быть, врач, трудящийся половину суток, делает медицинские услуги более доступными — то, о чем на всех уровнях пекутся ничуть не меньше, чем о повышении зарплат в больницах и поликлиниках? В городах, как гласит доклад, "пролечено" на 400 тысяч пациентов больше, чем до оптимизации. А вот в районах и селах — на 32 тысячи меньше. "17 с половиной тысяч населенных пунктов вообще не имеют медицинской инфраструктуры, из них более 11 тысяч расположены на расстоянии свыше 20 километров от ближайшей медорганизации, где есть врач. Причем 35 процентов населенных пунктов не охвачены общественным транспортом… В регионах сокращено более 33 тысяч коек", — подводят итоги оптимизации аудиторы. А смертность в больницах увеличилась на два с половиной процента — в 2014 году в стационарах умерли почти на 18 тысяч больных больше, чем в 2013-м.

"Планирование мероприятий по оптимизации осуществлялось без предварительного анализа имеющейся сети и учета социальных нормативов" — уже знакомый диагноз на этот раз поставлен аудиторами улучшениям в сфере культуры. По нормативам в России должно быть 26 тысяч библиотек, после оптимизации в наличии — чуть более 5 тысяч. Национальная электронная библиотека, на которую надеялись в Минкультуры, еще не заработала, да и доступ в сеть есть только у половины пользователей российских читален. В остальном — те же сокращения и те же полпроцента от общего зарплатного фонда по отрасли. А в Самарской области "проверка выявила случаи увеличения зарплаты административно-управленческого персонала при сокращении дохода специалистов", и что-то подсказывает, что одним этим регионом дело не ограничивается.

Проблемы с планированием и анализом обнаружились и в образовании, но уже не по регионам, а в целом. "В прошлом году было закрыто 395 и реорганизовано 610 школ, — сообщают аудиторы Счетной палаты. — Однако, согласно демографическому прогнозу Росстата, к 2020-2021 учебному году потребуется на 2,5 миллионов мест больше, чем в 2012-2013-м. Но ликвидация 870 школ запланирована вплоть до 2018 года". При этом, допустим, в Чувашии "в деревне с численностью чуть больше 500 человек и при наличии школы в неаварийном состоянии на 90 детей с загрузкой 60 процентов построена школа на 165 учеников". Что же касается социального обслуживания граждан, то, как отметил аудитор Владимир Катренко, "полностью удовлетворены потребности… только в шести регионах: Республика Бурятия, Краснодарский край, Белгородская, Тверская, Томская, Тюменская области". Видимо, до остальных субъектов РФ блага оптимизации еще не дошли. Или наоборот — как раз дошли.

Нельзя сказать, что работа аудиторов не вызвала реакцию на местах. Особенно активно в регионах откликнулись на "медицинскую" часть доклада. Выяснилось, что, к примеру, Кировская область вроде бы вышла на большинство основных показателей, но среди них отсутствуют, собственно, повышение качества и доступности медпомощи. "К сожалению, в докладе реально отражено состояние нашего здравоохранения, — констатирует главный врач Смоленской областной клинической больницы Евгений Каманин. — Возможно, надо оптимизировать и коечный фонд в стационарах, но сначала неплохо было бы усилить поликлиническое звено. А то получается, что в поликлиниках из-за нехватки специалистов толпятся очереди, и госпитализации люди вынуждены ждать по месяцу и больше". В Амурской области, анализируя выводы аудиторов, говорят о провале реформы здравоохранения и предлагают лечить ее авторов в Сковородинском районе — где, как можно предположить, оптимизация привела к особо губительным последствиям.

Заинтересованные министерства ответили рапортами об успехах модернизации. Типична реакция того же Минздрава. Через два дня после публикации выводов Счетной палаты глава министерства Вероника Скворцова отчиталась перед профильным вице-премьером Ольгой Голодец о выполнении программы модернизации и оптимизации отрасли в 2014 году. Суть отчета можно уяснить по подзаголовкам соответствующего сообщения ТАСС: "диспансеризацию прошли более 75 миллионов россиян", "младенческая смертность в России снизилась на 8,5 процента", "оптимизация коечного фонда не ведет к сокращению объема медпомощи".

Однако в целом доклад Счетной палаты не породил сколь-нибудь масштабного обсуждения. По одной простой причине: документ обнародовали за несколько дней до традиционной прямой линии с Владимиром Путиным. Следовало ожидать, что организаторы нынешнего общения президента с народом позволят отразить какие-то из положений доклада Счетной палаты на публике, и уже потом поиски и находки аудиторов найдут развитие в информационном пространстве. В итоге же слово "оптимизация" за время прямой линии с главой государства не прозвучало ни разу. Как и, впрочем, многие другие слова, имеющие непосредственное отношение к жизни россиян — например, "майские указы", для выполнения которых и был запущен критикуемый Счетной палатой процесс.

Зато президент ясно дал понять, что еще одну любимую тему Министерства финансов РФ — повышение пенсионного возраста — следует изъять из актуальной повестки. В Минфине вняли и тему изъяли с тем чтобы, как оказалось, продолжить изыскания бюджетных излишков через все ту же оптимизацию. Видимо, подчиненные Антона Силуанова исповедуют принцип "все, что президентом прямо и недвусмысленно не запрещено — разрешено". Невзирая на системные огрехи, выявленные в оптимизации по-российски аудиторами Счетной палаты.

Но не спешим ли мы с выводами? В комментарии для "Ленты.ру" депутат Госдумы Станислав Говорухин подчеркнул, что публикация документов Счетной палаты — лишь отправная точка для дальнейшей работы с представленным материалом — в том числе и в близкой ему отрасли. "Я доверяю отчету Счетной палаты. Но всегда выслушиваю обе стороны. Я бы выслушал министра культуры и министра финансов на этот счет, аудитора Счетной палаты и тогда бы сформулировал собственное мнение", — отметил депутат.

Что ж, в распоряжении Говорухина — главы думского комитета по культуре и сопредседателя Центрального штаба Общероссийского народного фронта — прекрасный набор площадок, на которых возможен подобный диалог. К слову, ОНФ проводит серию круглых столов по проблемам здравоохранения в регионах, собирая информацию к всероссийскому летнему форуму. Право, было бы нелишним уже в ближайшее время и в любом весомом формате напомнить оптимизаторам всех отраслей о необходимости той самой предварительной работы, подготовки, анализа действий и их последствий. И о том, что в противном случае любые изменения выливаются не в экономию средств, а с точностью до наоборот — в увеличение расходов для казны. Потому что платить за восстановление разрушенного по имеющимся счетам, исправленным и оптимизированным, придется все равно государству — из бюджетов всех уровней.

А регионы тем временем готовятся к очередному витку оптимизации. Судя по характеру отчетов, основное внимание уделяется сбереженным для бюджета суммам — так, видимо, чиновникам легче всего показать себя в кризисное время. "В результате оптимизации в 2015 году в Дагестане будет сэкономлено до 400 миллионов рублей", — рапортуют официальные лица по итогам заседания, где шла речь о дальнейших перспективах республиканского здравоохранения. Люди же как всегда — где-то за цифрами.